КОНСТИТУЦІЙНІСТЬ РИНКУ ЗЕМЛІ?
Досить тривалий час в Україні існує мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення. Більшість земель були отримані членами КСП внаслідок розпаювання колгоспів. Вперше мораторій на продаж земельних ділянок для ведення селянського (фермерського) господарства та іншого товарного сільськогосподарського виробництва був встановлений у 2001 році. У зв’язку з чим громадяни не мали права продавати або іншим способом відчужувати земельні ділянки.
Питання зняття мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення підіймалось протягом останніх 20 років.
Так, колишній Президент України Віктор Ющенко звертався до Конституційного Суду України з поданням щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо заборони продажу земель сільськогосподарського призначення до прийняття відповідних актів».
У конституційному поданні тодішній Президент України зазначав, що положення Закону обмежують право власності на землю, оскільки відстрочують термін реалізації права на земельні ділянки. Крім того, Законом допускається звуження змісту і обсягу права власності на земельні ділянки, що суперечить статті 22 Конституції України. Однак Конституційним Судом України не було прийнято рішення з цього питання, у зв’язку з відкликанням Президентом України свого конституційного подання.
У 2018 році депутати звернулись до Конституційного Суду України з поданням щодо відповідності Конституції України (конституційності) пунктів 14, 15 розділу Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України (встановлення мораторію на продаж земельних ділянок).
Депутати у конституційному поданні зазначали, що встановлення мораторію на продаж земельних ділянок не забезпечує передбачуваності правовідносин, пов’язаних з можливістю реалізації належного їм права, що порушує принцип верховенства права, закріплений у статті 8 Конституції України. Крім того, стверджували про порушення принципу рівності прав громадян, оскільки Закон забороняє громадянам (паївщикам) розпоряджатись належним ним майном.
З огляду на те, що депутатами не було наведено обґрунтування взаємозв’язку між встановленням законодавчої заборони на відчуження земельних ділянок та порушення прав на здійснення підприємницької діяльності, Конституційним Судом України було відмовлено у відкритті конституційного провадження (невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Законом). При цьому в ухвалі про відмову у відкритті провадження у справі, Конституційний Суд України звертає увагу на те, що автори подання не звернули увагу на положення частини другої статті 14 Конституції України, згідно якої право власності на землю набувається та реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону, а певні умови реалізації права власності на землі сільськогосподарського призначення визначено у пунктах 14, 15 розділу Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України.
За захистом своїх прав, громадяни вимушені були звертатись до Європейського Суду з прав людини. Так, у 2018 році Європейський Суд з прав людини у Справі «Зеленчук і Цицюра проти України» (Заяви № 846/16 та № 1075/16) визнав порушення Україною статті 1 Першого протоколу до Конвенції на вільне володіння своїм майном.
При розгляді цієї справи Європейським Судом з прав людини була надана оцінка та проаналізовані, зокрема, наступні дані:
- розмір орендної плати, яку отримують заявники та його еквівалент у євро;
- передумови проведення реформування КСП;
- національне законодавство, тривалість та зміни, які стосувались «земельного мораторію».
Так, у пункті 20 Рішення ЄСПЛ зазначено, що за твердженням Уряду передумовою впровадження мораторію стали:
- необхідність додаткового часу для формування земельного ринку з «адекватними» цінами та прийняття законодавства, необхідного для створення такого ринку;
- захист громадян від можливої передачі земель в одні руки («...у випадку прийняття норм Кодексу щодо передання землі у приватну власність утворяться десять латифундистів, а решта населення перетвориться на батраків» згідно витягу зі стенограми засідання Верховної Ради України, на якому був прийнятий новий Земельний Кодекс);
- необхідність прийняття законів про створення земельного кадастру, державного земельного банку, врегулювання порядку реєстрації землі.
Розглядаючи справу, ЄСПЛ зробив наступні висновки:
- мораторій та його продовження мали підґрунтя у національному законодавстві, яке ніколи не визнавалось неконституційним (п. 105). На думку Суду, обмеження, встановлені щодо здійснення прав заявників, відповідали вимозі «законності», притаманній статті 1 Першого протоколу до Конвенції (п.107);
- невизначеність, створена повторюваністю продовженням мораторію та повторюваною нездатністю продовження мораторію Верховної Ради України й Уряду дотриматися встановлених ними строків для створення ринку землі сільськогосподарського призначення, зробила відповідне законодавство непередбачуваним. Тобто органами влади не було створено справедливий баланс між відповідними інтересами (п.106), відсутність послідовності з боку органів влади при зміні обсягу та самого характеру мораторію, а також створена ним невизначеність, є важливими факторами при оцінці Судом ситуації (п.121);
- характер мораторію змінився після прийняття законів від грудня 2007 року та червня 2008 року, і мораторій став de facto необмеженим, а умови його зняття - невизначеними. Не було наведено жодної підстави для цієї зміни. Ця зміна також явно суперечить проголошеній меті поступового запровадження ринку землі (п.119).
Ураховуючи, що на заявників як на фізичних осіб було покладено тягар нездатності органів влади дотриматися встановлених ними самими цілей та кінцевих строків, Суд встановив порушення Україною статті 1 Першого протоколу до Конвенції на вільне володіння своїм майном.
Отже, на нашу думку, рішення ЄСПЛ стало незворотньою точкою для органів державної влади щодо необхідності вжиття рішучих та конкретних дій, направлених на врегулювання питання ринку землі.
Таким кроком стало прийняття 31 березня 2020 року Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов обігу земель сільськогосподарського призначення» (далі - Закон «Про ринок землі»).
Зазначеним Законом встановлено право громадянам України набувати у власність землі сільськогосподарського призначення з 01.07.2021 по 01.01.2024 року не більше 100 га, з 01.01.2024 - до 10 тисяч га.
Юридичні особи з 01.01.2024 зможуть набувати у власність землі до 10 тис га, проте тільки ті юридичні особи, які створені та зареєстровані за законодавством України, учасниками (акціонерами, членами) яких є лише громадяни України та/або держава, та/або територіальні громади.
Іноземці, особи без громадянства та юридичні особи, створені та зареєстровані за законодавством України, учасниками (засновниками) або кінцевими бенефіціарними власниками яких є особи, які не є громадянами України, зможуть набувати частки у статутному (складеному) капіталі, акції, паї, членство у юридичних особах (крім як у статутному (складеному) капіталі банків), які є власниками земель сільськогосподарського призначення з дня схвалення на референдумі такого рішення.
На перший погляд, все чітко та зрозуміло: громадяни України зможуть нарешті вільно розпоряджатись своєю землею, іноземці - зможуть придбати українську землю, якщо так вирішать громадяни України на референдумі.
Проте закон, який би регулював порядок проведення референдуму не прийнято. Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року N 1286-XII втратив чинність на підставі Закону N 5475-VI.
У свою чергу, Закон України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року № 5475-VI визнаний неконституційним на підставі рішення Конституційного Суду України від 26 квітня 2018 року №4-р/2018 у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про всеукраїнський референдум" (справа № 1-1/2018(2556/14)) з огляду на:
- недотримання встановленої конституційної процедури розгляду і ухвалення закону;
- невідповідність Конституції України процедури внесення змін до Конституції України;
- порушення конституційного принципу поділу державної влади з огляду встановлення законодавчих механізмів безпосереднього здійснення народом влади за межами порядку, передбаченого Конституцією України;
- істотне обмеження законом повноважень Конституційного Суду України.
Тобто, доки не буде прийнятий закон про референдум, питання щодо набуття права власності на земельні ділянки буде відкритим.
Проте слід дещо детальніше зупинитись на питанні, чи дійсно іноземці жодним чином не зможуть отримати українські землі.
Так, Закон «Про ринок землі» не забороняє іноземцям, особам без громадянства та юридичним особам набувати частки у статутному (складеному) капіталі банків, які є власниками земель сільськогосподарського призначення.
У свою чергу, банки зможуть набувати право власності на земельні ділянки лише в порядку звернення стягнення на них як на предмет застави. При цьому законом не встановлюються обмеження щодо площі земельної ділянки, які можуть бути набуті банками у порядку звернення стягнення на них як на предмет застави. Тобто відсутні будь-які законодавчі обмеження щодо площі земельних ділянок, якими можуть володіти банки. Набуті землі банки мають відчужити протягом 2 років з дати набуття права власності. Очевидним є той факт, що необхідно буде посилити контрольні функції НБУ та закріпити додаткову відповідальність до банків, які не виконують ці вимоги, окрім як конфісковувати землі за рішенням суду, як передбачено законом.
Законом «Про ринок землі» встановлено перелік осіб, які за будь-яких умов не можуть набувати право власності на земельні ділянки, зокрема: юридичні особи, учасниками (акціонерами, членами) або кінцевими бенефіціарними власниками яких є громадяни держави, визнаної Україною державою-агресором або державою-окупантом; юридичні особи, у яких неможливо встановити кінцевого бенефіціарного власника або кінцеві бенефіціарні власники яких знаходяться в офшорних зонах; юридичні особи, створені за законодавством України, що перебувають під контролем фізичних та юридичних осіб, зареєстрованих у державах, включених Міжнародною групою з протидії відмиванню брудних грошей (FATF) до списку держав, що не співпрацюють у сфері протидії відмиванню доходів, одержаних злочинним шляхом; особи, які належать або належали до терористичних організацій; фізичні та юридичні особи, стосовно яких застосовано спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) відповідно до Закону України "Про санкції" у вигляді заборони на укладення правочинів з набуття у власність земельних ділянок, а також пов’язаними з ними особами.
Щодо порядку набуття права власності на землі сільськогосподарського призначення.
Перш за все, бажаючі придбати земельні ділянки сільськогосподарського призначення вже сьогодні повинні подбати про свої активи та привести свої фінансові операції у відповідність до закону, оскільки:
- розрахунки за цивільно-правовими договорами мають провадитись виключно у безготівковій формі;
- не допускається набуття права власності на земельні ділянки сільськогосподарського призначення за відплатними договорами у разі відсутності у набувача права власності документів, які підтверджують джерела походження коштів або інших активів, за рахунок яких набувається таке право.
По-друге, до 01 січня 2030 року придбати земельну ділянку можна за ціною не меншою за їх нормативну грошову оцінку.
Законодавцем надані пільги для громадян, яким належить право постійного користування, право довічного успадкованого володіння земельними ділянками державної та комунальної власності, призначеними для ведення селянського (фермерського) господарства, а також орендарі земельних ділянок, які набули право оренди землі шляхом переоформлення права постійного користування щодо зазначених земельних ділянок до 2010 року, мають право на викуп таких земельних ділянок у власність з розстрочкою платежу до десяти років за ціною, яка дорівнює нормативній грошовій оцінці таких земельних ділянок, без проведення земельних торгів. У разі купівлі земельної ділянки з розстроченням платежу право власності переходить до покупця після сплати першого платежу.
На Кабінет Міністрів України покладено обов’язок розробити та затвердити порядок здійснення фінансової підтримки громадян і юридичних осіб (у тому числі фермерських господарств) для придбання земельних ділянок сільськогосподарського призначення.
Закон встановлює, що перевірка відповідності набувача або власника земельної ділянки сільськогосподарського призначення вимогам, визначеним законом має визначатись Порядком, затвердженим Кабінетом Міністрів України. На сьогоднішній день такий порядок не прийнятий.
Крім того, закон визначає, що й нотаріуси при посвідченні угоди про відчуження земельної ділянки сільськогосподарського призначення мають перевіряти дотримання встановлених Земельним кодексом України вимог до набувачів права власності на земельні ділянки сільськогосподарського призначення, у тому числі обмежень щодо загальної площі земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які вправі набувати у власність одна особа. Перевірка буде здійснюватись з використанням відомостей Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, Державного земельного кадастру та Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань. У разі встановлення невідповідності таким вимогам, нотаріус має відмовляти у посвідченні таких правочинів.
Отже, як можна побачити, прийнятий Закон є достатньо великим кроком на шляху до відкриття ринку землі. Проте зазначений Закон має ще пройти перевірку на відповідність його положень Конституції України.
Так, на сьогоднішній день на розгляді Конституційного Суду України знаходяться декілька справ, які стосуються питання реформування ринку землі: конституційне подання щодо офіційного тлумачення положень першого речення частини першої статті 13 «земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності Українського народу», частини першої статті 14 «земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави» Конституції України у системному зв’язку із положеннями речення першого Преамбули, положень статті 1, частини другої статті 3, частини другої статті 5, частини четвертої статті 13 Конституції України.
Крім того, ухвалою Великої Палати Конституційного Суду України об’єднано конституційні провадження конституційні подання щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов обігу земель сільськогосподарського призначення" (справа № 1-6/2020(169/20), справа № 1-8/2020(186/20), у яких суб’єкти конституційного подання посилаються, зокрема, на:
- порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення закону;
- невідповідність закону положенням статей 13, 14 Конституції України, відповідно до яких земля як об’єкт права власності Українського народу є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави;
- право набувати у власність землі мають виключно громадяни України;
- Законом порушено принцип поділу влади, з огляду на те, Верховна Рада України не наділена повноваженнями щодо розпорядження таким об’єктом права власності як землі. Приймати рішення з цього питання може виключно Український народ;
- Законом надана можливість банкам, засновниками, акціонерами та/або кінцевими бенефіціарними власниками (контролерами) яких є особи без громадянства, іноземні громадяни, іноземні юридичні особи, набувати права власності на земельні ділянки с/г призначення без обмеження розміру загальної площі таких ділянок;
- вирішення на всеукраїнському референдумі питання щодо можливості продажу земель сільськогосподарського призначення іноземцями не відповідає приписам статей 13, 14 Конституції України.
Повноваження КМУ визначені у частині четвертій статті 130 Земельного кодексу України в редакції закону не відповідають принципу правової визначеності, оскільки не визначено, чи є проведення «перевірки відповідності набувача або власника земельної ділянки сільськогосподарського призначення» передумовою набуття права власності на земельну ділянку. Крім того, порядок здійснення перевірки має регулюватись законами України, а не підзаконними нормативними актами КМУ
Конституційним Судом України ще не прийнято рішення по справі щодо відповідності Конституції України Закону «Про ринок землі». Проте, з огляду на той факт, що протягом досить тривалого часу законодавець самоусувався від прийняття рішення щодо регулювання ринку землі, питання зняття мораторію є актуальним та необхідним.
Принагідно зазначимо, що кожен закон має відповідати принципу правової визначеності, який є складовою частиною принципу верховенства права, бути чітким, якісним та таким, що прийнятий у відповідності до Конституції України. А отже, незалежно від рішення, яке прийме Конституційний Суд України, за наслідками розгляду справ про «тлумачення статей 13, 14 Конституції України» та «відповідність Конституції України Закону «Про ринок землі», саме від Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади залежатиме швидкість усунення всіх прогалин. Оскільки саме від якості прийнятих законів можна говорити про демократичну та правову державу, в якій громадяни мають право не тільки на реалізацію своїх прав, у тому числі шляхом продажу своєї власності, а й на передбачуваність законів.
Головний юрист Formative Partners: Наталя Гнєзділова